Partnerstwo publiczno-prywatne nie może być kojarzone z jednym modelem czy formułą współpracy między sektorem publicznym a prywatnym. Upraszczając, istnieją trzy podstawowe modele funkcjonowania usług komunalnych: niemiecki (w którym zarówno właścicielem infrastruktury, jak i operatorem jest podmiot komunalny), francuski (gdzie publicznej własności infrastruktury towarzyszy prywatny operator) oraz brytyjski. Tu zarówno funkcje operatorskie, jak i właścicielskie wykonuje sektor prywatny.
W praktyce układy między partnerami bywają dużo bardziej skomplikowane i nie ograniczają się do wymienionych „czystych” modeli. Często pojawiają się formuły łączące cechy co najmniej dwóch podstawowych modeli, co dotyczy np. mieszanej własności poszczególnych obiektów infrastrukturalnych lub podmiotów operatorskich.
Na kanwie powyższych modeli opisywane są różne formy współpracy między sektorem publicznym a prywatnym. Kompleksowo czyni to dokument opublikowany przez Komisję Europejską w marcu 2003 r. – „Wytyczne dla udanych projektów partnerstwa publiczno-prywatnego. Formy współpracy w tym dokumencie są uszeregowane w zależności od zakresu odpowiedzialności sektora prywatnego, przedstawiono następująco: kontrakty na usługi, umowy typu O&M („Operation and Maintenance”), czyli na eksploatację i zarządzanie, umowy dzierżawy, umowy typu BOT, umowy koncesji typu DBFO, umowy typu BOO oraz prywatyzacja – sprzedaż pełna lub częściowa.
Wytyczne koncentrują się na tzw. „nietradycyjnych” formach współpracy, natomiast przedmiotem artykułu są zwłaszcza umowy na eksploatację i zarządzanie, umowy dzierżawy oraz prywatyzacja, gdyż właśnie te formy pojawiają się w sferze wodociągów i kanalizacji w naszym kraju. Można tu pominąć kontrakty na usługi, gdyż tego rodzaju umowy stosowane są w odniesieniu do mniej kapitałochłonnych od wodociągów i kanalizacji usług komunalnych, takich jak utrzymanie dróg i zieleni czy oczyszczanie miasta.
Według rozpowszechnionego mniemania w Polsce występuje zaledwie kilka przykładów partnerstwa publiczno-prywatnego w gospodarce wodno-ściekowej. Jest to jednak przekonanie błędne. Najbardziej popularną formą partnerstwa są występujące w wielu gminach małej i średniej wielkości umowy na eksploatację i zarządzanie. Są one obok dzierżawy jedną z form modelu francuskiego. Różnica między tymi dwoma formułami w ujęciu Komisji Europejskiej polega na tym, że przy umowach dzierżawy operator (dzierżawca) jest zobowiązany do odtwarzania środków trwałych o krótkim okresie umorzenia, czyli finansuje inwestycje, których czas amortyzacji jest krótszy od okresu, na jaki zawarto umowę. Umowy typu O&M nie nakładają na operatora żadnych obowiązków inwestycyjnych.
Czy można powiedzieć, że umowy na eksploatację i zarządzanie są popularne w polskiej gospodarce wodno-ściekowej? Byłoby to stwierdzenie zbyt odważne, choć z drugiej strony istnieje kilkadziesiąt przykładów podobnych kontraktów. Trzeba jednak stwierdzić, że takie formy partnerstwa publiczno-prywatnego są niezbyt widoczne w mediach [...].
Wiele ciekawych doświadczeń z umowami typu O&M można znaleźć w małych gminach. Eksploatatorami systemów bywają często firmy rodzinne lub wręcz osoby fizyczne [...].
Przedstawione przykłady pozwalają na wyciągnięcie wniosków.
Po pierwsze, działalność eksploatatorska jest prowadzona z reguły na małą skalę, a to przekłada się na niewystarczający nieraz potencjał wykonawczy. Kilka lat temu wydawało się, że pojawiają się nieco więksi gracze na rynku usług operatorskich [...]. Szkoda, że ten kierunek rozwoju nie okazał się jednak wystarczająco atrakcyjny.
Po drugie, znaki zapytania powstają wokół czasu, na jaki zawierane są umowy na eksploatację i zarządzanie. Okres dziesięciu lat wydaje się bardzo długi, więc trudno przewidzieć zmiany, które mogą nastąpić w tym czasie. Umowa na 10 lat musi być odpowiednio elastyczna. Z drugiej strony zmiana eksploatatora co trzy lata nie wydaje się najlepszym pomysłem – nie daje to stabilności działania ani operatorowi, ani gminie.
Po trzecie, umowy na eksploatację i zarządzanie wymagają dobrego zrozumienia praw i obowiązków obu stron. Nie zawsze oczekiwania gmin są realistyczne. Umowa typu O&M nie rozwiąże problemów inwestycyjnych, nie stanowi też panaceum na kłopoty z wysokimi taryfami. Wygórowane oczekiwania mogą sprawić, że gmina nie znajdzie partnera – ani prywatnego, ani ze sfery publicznej.
Po czwarte, mimo zapewnień dotyczących popierania modelu partnerstwa publiczno-prywatnego przez instytucje Unii Europejskiej, udział prywatnych operatorów nadal stanowi dla gmin ubiegających się o dofinansowanie swoich inwestycji pewne utrudnienie. Komplikuje układ instytucjonalny, co z pewnością nie sprzyja upowszechnianiu się kontraktów O&M.
Należy jednak podkreślić, że zauważalna liczba gmin, zwłaszcza mniejszych, decyduje się na przeprowadzenie przetargów na usługi eksploatacji sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Nie zawsze wygrywają w nich podmioty prywatne, ale jest to naturalne (o ile nie wynika to ze specyficznego sformułowania warunków przetargowych, preferujących często dotychczasowego operatora komunalnego). Cieszy fakt, że pojawiają się w tej branży zalążki rynku.
Jarosław Zysnarski, Doradca Consultants, Gdynia